ابطال آيين‌نامه چگونگي تملك اموال غيرمنقول توسط اتباع خارجي غيرمقيم در جمهوري اسلامي ايران مصوب 1374

موضوع: ابطال آيين‌نامه چگونگي تملك اموال غيرمنقول توسط اتباع خارجي
غيرمقيم در جمهوري اسلامي ايران مصوب 19/9/1374
تاريخ: 12/10/ 1378شماره‌دادنامه: 362كلاسه پرو‌نده:76/161
مرجع رسيدگي: هيأ‌ت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي جعفر نياكي
موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 13235/ت 13996 هـ مورخ 3/11/1374 هيأ‌ت و‌زيران
مقدمه:شاكي طي شكايتنامه تقديمي اعلام داشته است: مجوز هيأ‌ت و‌زيران براي صدو‌ر تصويبنامه مورخ 19/9/1374 كه مورد اعتراض است بند 17 ماده (2) قانون و‌ظايف و‌زارت امور خارجه مصوب 20/1/1364 قوه مقننه مي‌باشد. قوه مقننه در بند 17 ماده (2) مذكور مشخص نكرده كه براي كدام قانون به هيأ‌ت و‌زيران اجازه تصويب آيين‌نامه مي‌دهد چون در آيين‌نامه مورد بحث مشخص نيست كه مقررات مصوبه براي اجراي كدام قانون است و استناد هيأ‌ت و‌زيران به بند 17 ماده 2 قانون و‌ظايف و‌زارت امور خارجه هم اين ابهام را برطرف نمي‌كند, لاجرم يكي از شقوق زير مي‌تواند مورد نظربوده باشد: الف ‌ـ‌ اگر منظور قانون 16 خرداد 1310 باشد, آيين‌نامه مورد ايراد از مفاد آن قانون خرو‌ج موضوعي دارد. زيرا موضوع آن قانون منحصراً الزام بيگانگان به فرو‌ش املاك مزرو‌عي است. ب ‌ـ‌ اگر منظور آيين‌نامه استملاك اتباع بيگانه مورخ مرداد 1328 باشد, در اين‌فرض نيز خرو‌ج موضوعي دارد و گذشته از اين كه مجوز هيأ‌ت و‌زيران براي صدو‌ر آن مشخص نشده, اساساً آن آيين نامه مرداد 1328 مربوط به استملاك بيگانگان مقيم ايران است كه به آنان حق محدو‌د و مشرو‌طي براي خريد محل كسب يا مسكن داده شده است و ارتباطي به بيگانگان غيرمقيم ندارد. پ ‌ـ‌ اگر منظور قانون نامه تابعيت باشد, در اين فرض چون آيين‌نامه مورد ايراد استثنايي بر ممنوعيت كلي مندرج در بندهاي (12 و 14) آن قانون‌نامه است, ناچار هم او كه ممنوع كرده هم او مي‌تواند هرگونه استثنايي بر آن قانون را اجازه دهد. يعني بايد هر گونه استثناﺀ به تصويب قوه‌مقننه باشد نه هيأ‌ت و‌زيران و اختيار هيأ‌ت و‌زيران در هيچ مورد نمي‌تواند از چارچوب قانوني بيشتر باشد و‌الا مغاير اصل يكصد و سي و هفتم قانون اساسي خواهد بود.
ت ‌ـ‌ اگر منظور تصويبنامه قانوني 13 مهر 1342 باشد, در اين فرض اگر چه از لحاظ موضوعي مطابقت دارد و‌لي: 1‌ـ‌ هيأ‌ت و‌زيران در هيچ زماني حتي در دو‌ران فترت مجلس اختيار قانونگذاري نداشته است, فلذا آن تصويبنامه به اصطلاح قانوني عليرغم اسم آن غير قانوني است 2‌ـ‌ حضرت امام راحل رضوان‌اله تعالي عليه اين قبيل تصويبنامه‌هاي به اصطلاح قانوني را كه هيأ‌ت و‌زيران در غياب مجلس و به جانشيني آن و‌ضع كرده است در همان سالهاي 1341 و 1342 «تصويبنامه‌هاي غلط» نام داده‌اند و تأ‌كيد فرمودند كه «با تصويبنامه‌هاي غلط نمي‌شود پايه‌هاي قانون اساسي را سست كرد 3‌ـ‌ اگر فرض شود كه و‌زارت امور خارجه مجوز قانوني اين تصويبنامه مورد بحث را از مجلس اخذ كرده باشد در اين فرض هم او‌لا آن تصويبنامه قانوني خود آيين‌نامه‌اي داشت كه در تاريخ 23/10/ 1342به تصويب هيأ‌ت‌و‌زيران رسيده و بعداً به موجب آيين‌نامه شماره 2737 مورخ 6/5/ 1344اصلاح شده است و لذا بايد تصريح شود كه آيين‌نامه 19/9/1374 در تكميل آن يا به جاي آن است اما مخدو‌ش خواهد بود. ثانياً مندرجات آيين‌نامه مورد اعتراض از حدو‌د و چارچوب تصويبنامه قانوني مورد بحث تجاو‌ز كرده بدين توضيح كه حقوق بيشتري اعطاﺀ كرده و تنبيه‌هايي مقرر داشته است كه در آن تصويبنامه قانوني و‌جود ندارد. بنا به مراتب آيين‌نامه مصوب 19/9/1374 بايد لغو شود. مديركل دفتر امور حقوقي دو‌لت در پاسخ به شكايت مذكور طي‌نامه شماره 4001/59180 مورخ 15/9/1377 اعلام داشته‌اند: عطف به نامه شماره 76/161 مورخ 13/9/1376 راجع به درخواست شاكي براي ابطال آيين‌نامه چگونگي تملك اموال غيرمنقول توسط اتباع خارجي غيرمقيم در جمهوري اسلامي ايران مصوب 19/9/1374 هيأ‌ت و‌زيران و ضمن ايفاد تصوير نظريه شماره 9412/914/ 642مورخ 27/11/1376 و‌زارت امورخارجه اعلام مي‌دارد, 1‌ـ‌ همانگونه كه عنايت دارند هيأ‌ت محترم و‌زيران به استناد اصل 138 قانون اساسي جهت تأ‌مين اجراي قوانين حق و‌ضع آيين‌نامه و تصويبنامه را دارد. از طرفي بند 17 ماده (2) قانون و‌ظايف و‌زارت امور خارجه در مقام تعيين مرجع بررسي و ابلاغ موافقت با استملاك عين يا منفعت نمايندگيهاي خارجي و استملاك اتباع بيگانه در ايران است و از جهت موارد موافقت و مراحل و ترتيبات آن اطلاق دارد.لذا و‌ضع آيين‌نامه به استناد اصل 138 قانون اساسي جهت امكان اجراي مقررات بند 17 ماده 2 اجتناب ناپذيراست.
2‌ـ‌ لايحه قانوني مربوط به تصويبنامه‌هايي كه از سوي دو‌لت صادر شده مصوب 1342صرفاً در 2 مورد تصويبنامه‌هاي قانوني موردنظر دو‌لت را ملغي كرده است, يكي مصوباتي كه در شور او‌ل مجلس رد شود و ديگر اينكه لايحه اخذ اجازه در مهلت مقرر به مجلس داده نشده باشد. با توجه به اينكه لايحه لازم در اين مورد با توجه به مشرو‌ح مذاكرات بيست و پنجمين جلسه از دو‌ره بيست و يكم مجلس شوراي ملي سابق, در مهلت مقرر و در تاريخ 15/10/1342 به مجلس تقديم شده و رد آن در شور او‌ل صورت نگرفته است, لذا مصوبه قانوني سال 1342 از مصاديق هيچ يك از اين دو امر نمي‌باشد و مصوبه استملاك اتباع خارجه مصوب 1342 از اعتبار قانوني برخوردار بوده است. براي مزيد اطلاع اضافه مي‌نمايد اتباع آمريكايي با ارائه دادخواست به ديوان داو‌ري دعاو‌ي ايران و امريكا در لاهه تلاش زيادي نمودند تا مصوبه ياد شده را فاقد مجوزاعلام و اقداماتي كه برخلاف ترتيبات مقرر در آن است موجه قلمداد نمايند كه لايحه دفاعيه مستدل و‌تفصيلي توسط دفتر خدمات حقوقي بين‌المللي تنظيم شده كه عندالاقتضاﺀ ارائه خواهد شد.
هيأ‌ت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجﻩالاسلام و‌المسلمين دري‌نجف‌آبادي و با حضور رؤساي شعب بدو‌ي و رؤسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از استماع توضيحات نمايندگان و‌زارت امور خارجه و بحث و بررسي و انجام مشاو‌ره با اكثريت آراي به شرح آتي مبادرت به صدو‌ر رأي مي‌نمايد.
رأي هيأ‌ت عمومي
نظر به اينكه اعطاﺀ هرگونه امتياز خاص به اتباع بيگانه از جمله تملك اموال غيرمنقول در قلمرو جغرافيايي كشور ايران توسط آنان منوط به حكم صريح قانونگذار است و بند 17 ماده 2 قانون و‌ظايف امور خارجه مصوب 20/1/1364 مجلس شوراي اسلامي درخصوص بررسي و ابلاغ موافقت با استملاك عين يا منفعت نمايندگي‌هاي خارجي و استملاك اتباع بيگانه درايران… متضمن اعطاﺀ اختيار و‌ضع مقررات خاصي در باب جواز تملك اراضي و املاك توسط اتباع بيگانه به قوه مجريه نيست, بنابراين آيين‌نامه مورد اعتراض خارج از حدو‌د اختيارات قوه مجريه در و‌ضع مقررات دو‌لتي تشخيص داده مي‌شودو مستنداً به قسمت دو‌م ماده (25) قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‌گردد.